转自：中国环境网
“目前，《生态环境法典（草案）》（以下简称《法典草案》）关于生活垃圾管理的内容基本沿袭《固体废物污染环境防治法》，理念还是受避害思维影响，并未引入全生命周期视角。”在近日召开的《法典草案》涉及生活垃圾管理条文的研讨会上，天津市西青区零萌公益发展中心政策研究员谢新源坦言。
自《法典草案》向社会公开征集意见以来，多家环保公益组织关注生活垃圾管理问题。他们普遍认为，应借助《法典草案》的契机引入生活垃圾全生命周期管理理念，解决原有相关法律不一致、不完善等关键问题。为更充分研讨、提出科学合理的建议，天津市西青区零萌公益发展中心、北京市朝阳区自然之友环境研究所、北京市朝阳区公众环境研究中心、芜湖市生态环境保护志愿者协会、广州摆脱塑缚环保咨询有限公司在北京联合举办此次研讨会，多位环境法、生活垃圾管理、循环经济等领域的专家学者对相关建议进行讨论和点评。
一些关键制度应围绕优先序原则设计
“我国生活垃圾管理仍然受到‘眼不见为净’的避害思维影响，重在让生活垃圾末端处理设施避开人群密集的区域。”谢新源认为，这样做的弊端往往被忽视，例如焚烧处理垃圾可能在不断浪费资源，其排放的污染物具有累积效应从而带来潜在风险和污染转移。
那么，如何从根源纠正重末端、轻前端的问题？
谢新源认为，一些关键制度应当围绕优先序原则设计。
优先序原则（或废弃物层级管理原则）是国际公认的废弃物管理原则，已被欧盟立法确认，并得到联合国推荐。欧盟废弃物框架指令确立的优先序为“预防产生、重复使用准备、循环再生、其他方式利用（如能源化利用）、末端处置”。联合国《国家废弃物管理战略指南》提出的优先序为“预防产生、源头减量、循环再生、利用、末端处置”。
目前，我国与生活垃圾管理相关的法律主要有《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》，并没有提出明确、完整的优先序规定。
谢新源建议，遵循“源头减量—重复使用—循环再生—能源化利用—处置”的废弃物管理优先序原则开展生活垃圾管理。
广州摆脱塑缚环保咨询有限公司项目经理李茜就垃圾管理优先序中重复使用的定义、重要性和必要性提出了建议。她认为，重复使用在废弃物治理上具有巨大减量潜力，但在《法典草案》中鲜有涉及，因此，建议《法典草案》明确重复使用的定义，同时制定重复使用相关标准，将可重复使用产品纳入绿色采购制度。
南京农业大学资源环境与发展研究院研究员、公共管理学院副教授李长军认为，随着全国垃圾分类的普遍开展，《法典草案》应当适当提高生活垃圾管理的底线要求。原先生活垃圾管理的核心是无害化，如果《法典草案》以优先次序原则为核心设计相关条款，则是一大进步。
该不该详细规定生产者责任延伸制度？
“目前《法典草案》中对生产者责任延伸制度（EPR）的规定没有吸纳国务院发布的生产者责任延伸实施方案等文件，存在规定缺失。”李茜表示，2020年国务院已经出台了关于纸基复合包装的EPR实施方案，应当在《法典草案》中增加包装物这一分类。此外，建议制定ERP的具体实施办法，实施办法中包括重复使用替代率、循环再生率、再生资源使用率等量化目标。吸收《生产者责任延伸制度推行方案》有关信息公开的部分，增加透明度，根据我国实际情况确定生产者的范围。
此建议引起了多位参会者的讨论。青合循环经济与碳中和研究院执行院长蒋南青认为，EPR跟传统政策最大的不同是以全生命周期的视角为出发点。在欧盟体系中，前端产品设计多是奖励性的优惠政策，后端则是惩罚性的收费政策。目前国内还只有“禁限令”，没有一个真正按照全生命周期设计的EPR政策体系。但也应考虑到，由于EPR涵盖多个环节，很难有专门机构进行管理，基础性数据欠缺，因此国内EPR立法条件还不成熟，列入《法典草案》更多是政策纲领性的象征意义。“在国内要建立EPR做循环经济，不能只靠政府补贴治理，要有商业思维，给行业鼓励，减少对市场的干预。”
建议明确对生活垃圾焚烧设施的规划与监测
芜湖市生态环境保护志愿者协会零废无界项目负责人杨超，从垃圾末端处理设施规划及焚烧行业监管方面提出建议。杨超分析了目前国内生活垃圾焚烧设施的规划要求，发现仅对焚烧处理能力底线作出要求，并未限制焚烧处理能力上限。结合住建部发布的《中国城乡建设统计年鉴》相关数据及芜湖生态协会的调研成果，发现目前全国焚烧处理能力已全面超出生活垃圾清运量。同时，焚烧设计处理能力的过度超前建设，带来了垃圾焚烧厂因缺乏垃圾导致的“计划内停炉”，厨余垃圾处理企业“吃不饱”情况加剧。“急需从法律层面重视垃圾处理规划，合理规划垃圾末端处理设施的处理能力，避免过度超前。”
此外，杨超还关注到垃圾焚烧企业周边环境质量的监测，发现在法律层面，缺乏明确规范，企业自行监测实际执行力也有不足。杨超认为，改善焚烧厂环境表现，不仅需要加强环境监测，也需要从源头出发，减少末端污染物的产生。因此，建议在《法典草案》中明确对生活垃圾焚烧设施的监测，同时开展入炉垃圾管理，逐步禁止厨余垃圾、塑料等可循环利用的废弃物类别以及有害垃圾等容易产生有毒有害物质排放的废弃物类别进入生活垃圾焚烧炉。
“提建议时要对想解决的问题保持一定距离”
“提建议时要对想解决的问题保持一定距离，不仅考量目标问题是否被解决，还要考察有没有因为解决这一个问题而带来更多问题。”针对环保机构对《法典草案》生活垃圾管理相关条款提出的建议，中国政法大学民商经济法学院教授胡静提出意见。他认为，列入法律的内容应尽量有法律责任，否则意义有限。另外，应考虑执法成本，如果立了法却执不了法，反而影响法律的权威性。
李长军表示，部分建议较为细致，需要考虑执行是否会带来更多问题。此外，由于法律具有滞后性，要考虑建议中涉及的EPR或重复使用等前瞻性条款是否能被广泛接受，不能被执行的法律，就没有设立的价值。
